|
关于赣州交通公路管理体制改革的实践与探索
江西省赣州市交通局
[内容摘要]
随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，现行交通管理体制愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，存在许多弊病和不完善之处。加快交通管理体制改革步伐，理顺国民经济内部各部门之间的关系，是社会发展的需要，是生产关系适应生产力基本原理的必然要求。关于交通管理体制的架构，全国各地均进行了大胆地探索，一些省市已经在改革上取得了重大成果，但由于省情市情不同，至今没有一种统一的模式。我市交通管理体制改革的目标主要是构建大交通管理模式，按照“建管养分离，政企事分开”的原则，改革和完善交通公路管理体制和运行机制，逐步建立起“精简高效、职能明确、权责一致、运转协调、办事规范”的适应社会主义市场经济运行规律的新型交通公路管理体制。
[关键词]
体制改革 大交通 赣州模式 实践与探索
应该说，多年来，全国各地目前正在运行的交通公路管理体制较好地发挥了中央和地方投资交通公路建设和交通运输业的积极性。但是，随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种在计划经济体制下形成的不断修修补补的交通公路管理体制，愈来愈不适应社会主义市场经济的要求。由于多年来我们在交通行业管理体制基础理论、体制改革等方面的系统性、前瞻性研究相对薄弱，加上我国正处在建立市场经济体制的探索阶段，新的体制交替所诱发的新问题新情况不断涌现，导致对一些重大体制问题认识和理解程度不够深入和全面，特别是结合交通行业全程全网管理特点的分析相对不足，其结果是内部行业管理体制并未从根本上得以理顺，政企事不分，缺乏活力，内、外机构重叠，关系不顺，职责交叉仍然存在，且矛盾较为突出。因此，加快体制改革步伐，理顺国民经济内部各部门之间的关系，是生产关系适应生产力基本原理的必然要求，同时也是保证我国社会经济继续稳步发展的重大举措。交通管理由分散走向集中，是交通发展的必然趋势，我国现阶段的交通管理体制改革正是为实现这一目标而服务的。
一、赣州交通体制改革起源（综合集中管理的交通体制优势）
交通管理由分散走向集中，是交通体制改革的发展规律，发达国家基本实行了综合管理体制（大交通体制），如美国是大交通运输管理的代表，1966年，美国总统约翰逊就将原分散在商业部、财政部等八个部、委，三个局、处的交通管理职能和相关事务集中，实现了对全国交通运输事务的综合管理。20世纪80年代以来，德、英、法、日等国在原有综合管理体制的基础上又进行大规模的政府机构改革，将交通运输管理机构与其他性质相近的公共事务管理机构合并，形成所谓的“超”运输部。这种大交通管理体制的优势主要体现在：一是管理职能法定化。国外交通行政管理机构的设立及职责权限均由相关法律予以明确限定，并对政府机构之间，如交通部门与其他部门之间、地方政府之间的关系加以明确和规范。二是交通管理一体化。交通部门实行集中统一管理，将原分属交通、城市建设、规划、警察部门的相关职能予以合并，达到统一规划、协调发展、机构精简、节约成本、运输便利、环境清洁的目的。在此基础上形成全国统一、上下一致、职能明确、权责清晰的交通管理体制。三是规划、决策科学化。发达国家有一整套严格的程序预防决策失误。其基本程序是：首先由交通管理部门提出初步计划，在听取专家和市民的意见后，将方案提交政府主管部门或相关的专业委员会；进行充分论证和修改；对方案进行公示，如多数市民不同意，方案就不被批准；如方案获得通过，政府主管部门将以法律法规的形式予以确认，之后付诸实施。四是城市交通公共化，即转向解决城市交通拥堵、大力发展公共交通方面。五是监督机制完善化。发达国家对城市交通建设和管理均建立了完善的监督机制。
国外大交通给我们的启示主要表现在四个方面。
首先可以明确建立集中统一的交通管理机构，是进一步提高统筹、协调、管理能力，实现统一法律、统一政策、统一规划，促进中心城市交通发展的必由之路。其次是发达国家的交通管理普遍采用“统一管理、两个层面（决策层、执行层）、三大职能（管理、建设、执法）”的大交通管理模式。有利于构筑与中心城市交通发展需求相适应的体制框架，并从根本上解决了制约社会经济和运输生产力发展的体制性障碍和中心城市交通管理主体众多、部门分割、职能交叉等问题。三是实现城市管理的集中统一，有利于交通基础设施的统筹布局和交通运输网络的整体规划，使城市中心区、城乡结合部的交通配套设施更趋合理，实现中心城市内部和城市与卫星城之间的交通畅通，达到方便城市居民出行，发挥中心城市经济辐射作用，带动区域经济发展的目的。四是建立集中统一的城市管理体制，是实现各种运输方式优势互补、有效衔接，建立畅通、安全、便捷的交通运输体系，优化运输的组织方式与结构，减少出行时间和费用，提供“无缝”和“零距离换乘”的交通服务系统的重要体制保障。
目前，北京、重庆、深圳、武汉等城市正是受益于这种“大交通”管理模式，其“一城一交”的模式的试点工作取得了明显成效，而他们的交通管理体制模式正为我市从点到面逐步推进大交通管理模式的发展提供了宝贵经验。
主要做法包括四大方面：一是以建立综合运输体系为目标，努力构建大交通管理模式。我市交通主管部门的主要职能是负责对赣州地区铁、水、公、空交通的综合协调服务，负责对全市公路和水陆交通（含城市公交、出租汽车）的组织领导和行业管理，并负责对大交通单位进行统一协调。目前，基本形成了大交通的管理格局。二是坚持政企事分开的原则，不断促进交通管理部门职能转变。2004年6月份，我市先后组建了三大交通企业集团公司，逐渐实现了政企事分开。三是深化道路客运管理体制改革，积极推进客运交通一体化。四是转变管理方式，提高管理效率。具体措施包括理顺内部管理体制，减少多头管理；减少行政审批事项，缩短办事时限；优化公交线网，方便群众出行等。
二、我市交通公路管理体制的改革实践
2002年，我市交通公路体制进行了第一次改革，公路局人财物整体下放，公路局及所属各单位成建制下放给赣州市政府，归口赣州市交通主管部门管理，公路的建设、养护、维护责权和公路规费的收缴、债务同时下放。这次改革，特别是自主权的下放，充分调动了地方的积极性，调动了外商和民间资本投资公路的积极性，公路建设的融资渠道大大拓宽，公路建设发展较快。
但是，随着政府职能的转变和市场经济体制的逐步完善，交通公路管理的环境发生了巨大变化，原有体制的弊端日益呈现：体制不顺，政出多门，机构重叠，职能交叉、管理混乱，事企不分，建管养一体，交通行业监管职能被弱化，宏观调控手段减弱。
（原有交通公路管理体制图例）
（注：图中实线代表领导关系，虚线代表指导关系。）
2004年5月份，赣州市委、市政府作出改革交通公路管理体制的重大决策，以构建大交通管理模式为目标，按照“建管养分离，政企事分开”的原则，逐步建立起“精简高效、职能明确、权责一致、运转协调、办事规范”的适应社会主义市场经济运行规律的新型交通管理体制。目前，改革的总体工作已基本完成。纵观这次改革，实现了前期准备、体制交接、角色转换、职能调整“四个到位”。
（一）职能的调整
市交通局在原有的县乡公路管理、运输行业管理、交通企业和民间渡运管理职能的基础上，新增加国省道（即市养公路）、高速公路行政管理职能、城市公共交通行业管理职能，协调民航、铁路、稽查征费、航务等部门的职能。
市公路局原有的国省道（即市养公路）建设、管理和养护职能一分为三，改革后只保留国省道行政管理职能。建设、养护的投资职能和路产路权划归赣州宏泰投资公司（新成立）。工程建设和具体养护实施职能划归江西通威建设公司（新成立）。赣州宏泰投资公司、江西通威建设公司及高速公路公司隶属国资委领导管理，行业管理归口市交通局。
（改革后交通公路管理体制图例）
（注：图中实线代表领导关系，虚线代表指导或协调关系。）
（二）机构的调整
1、市交通局
原市交通局机关有6个职能科室，行政编制22。局属事业单位8个，即运管处、港航处、公路所、渡口所、设计院、质监站、培训中心、招待所。
改革后，按照新的体制模式建立了“大交通”行政管理机构，市交通局机关设8个职能科室，其中新增的计划基建科为撤销公路所后相应职能划转设立，安全监督科为撤销渡口所后相应职能划转设立。行政编制32（含6名工勤人员）。局属事业单位7个，即市公路局（新划入）、高等级公路管理处（新设）、运管处、港航处、设计院（原交通局设计院与公路局设计院合并）、质监站、培训中心。
2、市公路局
原市公路局机关设18个职能科室。机关编制90。局属单位7个，即职工学校、路桥工程局、机械工程局、设计院、车船队、通信站、监理站，各县（市、区）设公路分局。
改革后，市公路局机关设7个职能科室，机关编制
48。局属单位3个，即职工学校、通信站、监理公司（即监理站）。各县（市、区）公路分局仍保留。公路系统均为依照公务员管理的财政全额拨款的事业单位。但原县公路分局的养护、工程等职能划归通威公司，各县成立分公司。其原所属路桥工程局、机械工程局、车船队三个单位整体划转通威公司。设计院划归市交通局管理的副县级事业单位，实行企业化管理。
3、市宏泰投资公司
为交通体制改革新设立的企业，主要承担市养公路的建设、养护的投融资职能，人员由原市公路局机关人员分流组成，隶属市国资委管理。
4、市通威建设公司
在原市公路局所属路桥工程局、机械工程局、车船队三个单位基础上整合而成，为公路工程建设企业，人员由原市公路局所属三个单位整体划转组成。各县（市、区）公路分局工程建设、养护的职能和相关人员划出组成各县（市、区）通威分公司。公司隶属市国资委管理。
5、市高速公路公司
在原高速公司基础上组成的股份公司，负责市内高速公路的投融资、建设养护与经营管理，隶属市国资委管理。
三、赣州新型交通公路管理体制优势体现
（一）有利于整合交通资源。这次改革将高速公路、市养公路统一划归市交通局管理，把市域内公路发展改为由一个部门统筹协调和管理，有利于充分挖掘交通潜力，形成加快发展合力，有利于统一规划市域内所有公路的建设、管理与使用，公路资源得到有效整合，可以促进交通基础设施建设的进一步加快。在交通运输方面，道路运输、水路运输、城市客运统一由市交通局管理，并赋予与铁路、航空运输的综合协调职能，有利于统筹发展各类运输方式，科学合理调配运力与运能，构建协调高效的综合运输体系，提高运输效率，降低运输成本，推进现代物流的发展。
（二）有利于创造公平的市场环境和竞争机制。这次改革的突出特点就是建立“建设、管理、养护”相分离的相互制约、相互监督的公路发展格局。把公路（市养）建设的投资、建设功能从原市公路局分离，形成管理主体、投资主体、建设主体三足鼎立的格局，有效预防和制止公路建设腐败现象的发生。市公路局保留行政管理职能，原由事业单位承担的投资与建设职责改为由新组建的宏泰、通威两个企业承担，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。实现投融资的市场化运作，形成工程建设的企业化运行，参与市场竞争，有效创造公平的市场环境和竞争机制。
（三）有利于加强交通队伍建设。改革突出了公路建设的相互制衡。三权分设，可以有效地防止公路建设工程出现腐败现象，有利于加强交通系统的党风廉政建设。改革建立了一个协调运作的“大交通”模式，资源的整合为统筹协调各类交通方式的发展铺平了道路，大大激发了广大职工的能动性、创造性。同时体制的理顺又可以促进交通干部的相互交流使用，进一步促使优秀人才脱颖而出。
四、存在的一些主要问题
从改革后运行一年的实践来看，总体达到了预期目标，但在运行过程中，也存在一些主要问题，表现在：
（一）相互制约与工作效率矛盾突出。主要表现在人权、事权、财权和责任不一致。一是行业管理和协调难度大。宏泰、通威、高速三家公司均为市直交通企业，其行业管理归市交通局，但其它职能均划归国资委管理，由于国资委既履行对其国有资产保值增值的监管，又履行对其人、财、物的管理，客观上增加了市交通局对这三家企业业务上的协调管理难度，难以有效地统筹公路建设，导致效率低下。二是公路投资主体、建设主体与省主管部门不对口。由于三个公司人事及其它各种关系均在国资委，但市国资委与上级交通主管部门并无业务联系，上级主管部门对此有一定的看法，而公路建设方面往往需要争取上级主管部门对我们的支持。因此，在投资主体上，不便于与省交通厅沟通联系，不利于争取项目资金。同时，在建设主体上，通威公司是一级企业，原来在交通公路系统可集中相关技术力量和设备统筹申报年审，如按目前这种关系难度就很大了，在做大做强公路建设企业上，也存在上下不对应的关系。三是在民航、铁路、稽查征费、航务部门方面协调困难。在经费不足的情况下，市交通局对被协调的单位和行业管理的单位又不具备人事管理和项目费用安排等职能，因此协调起来困难重重，而不是事事有章可循，人人照章办事。四是内部管理程序复杂，机构职能重叠。即公路局职能设置方面与交通局重叠，这样对实施有效管理带来了不便，并增加了政府运作成本。
（二）加快市养公路建设与融资困难矛盾突出。改革前，市养公路建设资金筹措主要是以每年规费收入为资本金，以通行费收费权为抵押向银行贷款解决。今年开始，江西省公路规费分成实行并轨，我市不再享受优惠政策，导致每年规费分成收入减少近1个亿。同时，前几年大规模的建设资金投入，银行贷款数额高达13.56亿元，目前已进入还贷高峰期，还贷压力大。此外，融资主体由原市公路局改为宏泰投资公司后，在与金融机构关系的衔接上较为复杂，也出现了一些新情况，延缓了银行融资的步伐。再则，宏泰公司人员少，力量弱，难以承担大量的公路建设投融资具体运作任务。
（三）工作任务与力量配备矛盾突出。改革后，市交通局新增了三项管理职能，一项协调职能，归口管理协调的单位相应增加，承担的工作量也大幅增加，特别是协调各方的任务繁重，但市交通局人力和财力却没有相应增加。此外，单位经费按一般单位预算，造成工作量大增而经费反而减少的现状，工作经费非常紧张，工作任务与力量配备不均衡。目前的各项工作均是超负荷运转，导致难以提高效率，确保质量。
这次改革对工作的流畅和便于管理方面也许有些忽略，致使管理薄弱，效率不高。在机构设置、职能和职责确定和区分方面也有需要改进和完善的地方。
五、交通公路管理体制改革的体会
——要合理设置机构，科学划分职能
总结多年来我国交通公路管理的经验与教训，借鉴国内外先进的管理模式，我们认为，作为政府职能部门的交通主管部门，应根据“简政放权、减少干预、加强调控”的要求，按照“宏观管住，微观放开”的原则，从“统筹规划、制定政策、提供服务、检查监督”的工作内容入手，合理设置管理机构，科学划分职能，改变目前机构重叠、职能交叉的管理现状。同时，理顺与内部公路专业管理机构的关系和职责，将该管的管好，该放的全部下放给公路管理机构，以便拿出更多的时间抓好路网发展规划、法规、政策的制定，做好检查和服务工作，使公路专业机构能够在职责范围内充分发挥自主权，确保交通主管部门下达的目标顺利实现。
——要规范管理模式，理顺内外关系
目前，“交通局+专业管理处”行政管理体制基本模式得到普遍认同。从行业管理的角度出发，“专业管理处”是交通局部分专业行政管理职能的具体执行和实施者，是交通行政执法和管理的重要组成部分。交通局作为行政主体，没有法定的“专业管理处”为依托，在机构编制未增、人员精简的前提下，既要行使立法职能、行使执法监督、维护正常市场秩序职能，又要搞好基础设施建设，提高行业管理水平，其难度可想而知。因此，若实行该模式，应与当地编办和有关机构改革管理部门磋商，力争保留“专业管理处”的事业甚至行政地位，为“局+专业管理处”模式的实现扫清障碍。
尽快理顺内外关系，解决好越位、错位、缺位问题。一是理顺隶属关系。采取各省交通厅管理模式，使交通局从人、财、物上统筹管理诸如宏泰、通威、高速和养护这样的四大公司，以便集中力量办大事。二是理顺工作关系。明确公路局代表市一级交通局负责市养公路管理，将其职能重叠部份优化撤并。同时，在四大公司划转市交通局管理后，应强化宏泰投资公司，在交通系统统筹调配业务骨干充实其力量，着力破解融资难题。
——要防止行业监管职能被弱化
作为交通行业发展的决策者和监管者的政府交通主管部门，除加强对各县（市、区）交通局的行业管理外，更要进一步加强对全市公路交通的行业管理工作，有效地实施行业管理，强化交通主管部门的行业监督职能，积极做好市辖区公路、总体规划、资金预算编制和监督管理工作；领导和监督市公路局（处）或相关部门搞好市养公路和县乡道的建设、养护、路政、收费，强化宏观调控手段，统筹协调区域公路规划。
——要彻底解决好事权分离的局面
体制改革后，作为政府交通主管部门的交通局工作量大，协调任务繁重，人员编制和经费相对不足，事权不统一，这样不可避免会给交通事业的快速发展带来影响。行为学告诉我们，某一行为，只要它给行业行为主体带来的回报超过了行为主体记忆及其它行为所带来的回报，该行为主体就会选择该项行为。或者，某一行为，只要它能够给行为主体带来与“预期”效果相比更“满意”的效果，它就可以成为理性选择的行为。当所分配的人财物与所承担的责任和工作量不对称的，和谐的天平必然会失去平衡。
因此，要学习重庆的成功经验，按各省交通厅的管理模式确保市一级交通局实现事权、人权、财权、责权的有机统一。
——要从大交通角度进一步强化协调权威
要协调好“水、陆、空、铁”各部门关系，做到职责不乱、协调不乱、执行不乱，就必须进一步强化协调权威，为交通事业的发展创造宽松的环境。即赋予政府交通主管部门高度集中的决策权、管理权、指挥权，并学习国外经验，出台政策或法规，使之法律化、固定化、常态化。同时，按各省交通厅模式赋予市级交通主管部门资金调配权和融资权，给予“大交通”发展的优惠政策，赋予交通局规费自主权，接受财政监督、审计。此外，还应健全机构，充实力量，以适应“大交通”管理需要。
——要加快公路建设投融资体制改革
资金问题是各项工作特别是公路建设相对滞后的关键因素，是各种问题的症结所在，交通公路管理体制刚刚经历改革，各大银行必然会对公路建设贷款持观望态度，因此，公路建设资金筹措难题显得尤为重要。而破解资金难题除了主动做好解释说服工作，积极争取上级建设项目资金外，重要的是必须进行交通投融资体制改革。按照“谁投资，谁经营，谁受益”的原则，鼓励引导市外资金和社会资金投入公路建设，走一条项目捆绑、规模经营、统贷统还、滚动发展“的公路建设筹资新路子。此外，还要有计划地把已建成的高速公路全部分路段向社会转让经营权和股权，通过资产置换，将收回的资金进行再投资，盘活资产存量，缓解资金不足的压力。
——要改革养护体制，成立养护公司
改革的思路是按照“政企事分开，建管养分离”原则，实现养护与建设、管理剥离，转变机制，建立效率高、机制灵的新型公路养护生产运行机制。各县（市、区）养护分公司注册成独立法人的养护公司，实行独立核算，等时机成熟后逐步走上市场。具体思路：一是实行企业化管理，组建养护公司；二是实行专业化养护，逐步取消道班建制，组建路面、绿化、桥涵等养护队，将分散区域养护变成集中专业养护；三是按养护工程款拨款，加大养护投资改革力度，实行定员定额、核定工程量的办法；四是实行养护工程招投标，养护全面进入市场；五是减员增效，稳妥地实行减员分流，积极实行职工社会养老保险统筹。
要实现这一改革思路，首先必须加快培育和发展公路养护工程市场，建立适应市场规律的运行机制。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况，实现规模化、专业化、机械化，做强做大养护公司，使养护公司真正成为公路工程建设的市场主体，轻装上阵，在竞争中得以壮大和发展，且提高养护质量和投资效益，又利于公路养护管理体制的理顺，使公路管理机构从生产型向管理型转变。
——要积极做好改革的各项配套工作，保证体制改革的平稳顺利进行。一是层层发动宣传，统一思想认识。二是坚持先挖渠后放水，妥善安置的原则，保证职工队伍的稳定。三是协助刚刚成立的公司做好各项准备工作，帮助刚刚脱离母体的养护公司建章立制，使他们尽快走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路。
|
